Несмотря на то что Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ), вступивший в силу в 2012 году, ежегодно корректируется, его нормы еще далеки от совершенства. С этим согласился и заместитель руководителя ФАС России Михаил Евраев, выступая на пресс-конференции, посвященной проблемам правоприменения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) и Закона № 223-ФЗ и направлениям совершенствования законодательства. Поэтому в числе приоритетов службы – продвижение инициатив по изменению и дополнению норм о закупках госкомпаний и естественных монополий.
По данным контролирующих органов, среднее количество заявок по Закону № 223-ФЗ существенно отстает от аналогичных показателей по Закону № 44-ФЗ. Так, если в 2019 году среднее количество заявок по Закону № 44-ФЗ составило 3,12%, то по Закону № 223-ФЗ – только 1,17%. Всего в прошлом году в ЕИС было опубликовано извещений на общую сумму 14,1 трлн руб. Причем на долю аукциона приходится 8,7% от общего количества закупок, конкурса – 17,3%, запроса предложений – 4,6%, запроса котировок – 3,8%. Оставшиеся 65,6% – это иные способы, включая закупки у единственного поставщика и неконкурентные закупки.
Кроме того, статистика, озвученная начальником Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России Артёмом Лобовым, показала резкий рост количества рассмотренных жалоб по Закону № 223-ФЗ – почти в два раза (с 7149 в 2018 году до 13 674 в 2019 году). Ведомство связывает такую тенденцию с тем, что за последние годы были внесены существенные изменения в правила проведения закупок по Закону № 223-ФЗ, бизнес начал их использовать и в случае несоблюдения новых правил – прибегать к подаче жалоб как к одному из самых оперативных методов восстановления нарушенных прав участников закупки, внесения изменений в закупочную документацию и т. п. При этом число обоснованных жалоб увеличилось более чем на 30% (с 2617 в 2018 году до 4371 в 2019 году). В свою очередь, количество жалоб о включении в реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП) возросло почти на 70% (с 972 в 2018 году до 1647 в 2019 году).
В ходе мероприятия были озвучены текущие проблемы и пробелы законодательного регулирования закупок по Закону № 223-ФЗ. Среди них:
- отсутствие единых требований к составу заявок и к участникам, а также к порядку оценки заявок;
- отсутствие обоснования начальной цены договора;
- неограниченное осуществление закупок у единственного поставщика и неконкурентных закупок.
Если по первым двум проблемам пути решения очевидны – установление единых требований к составу заявок и к участникам закупок, введение обязанности обоснования начальной цены договора, то по последней обсуждаются несколько взаимосвязанных идей. Во-первых, предлагается объединить неконкурентные закупки с закупками у единственного поставщика, так как между ними очень тонкая грань и иногда сложно их различить. Во-вторых, планируется установить исчерпывающий перечень случаев, при которых заказчик может проводить закупку у единственного поставщика, а также ввести ограничение предельного размера закупок неконкурентным способом и у единственного поставщика – 10% от годового объема закупок (без учета случаев по исчерпывающему перечню из Закона № 44-ФЗ).
Кроме того, замруководителя ФАС России указал на отсутствие единых подходов к установлению квалификационных требований к участникам закупки. Пути решения этой проблемы он видит во введении универсальной и специальной предквалификации на торгах (речь идет об опыте исполнения договора на определенную сумму, наличие которого будет проверяться в автоматическом режиме). Поскольку подать жалобу на закупку сможет только то лицо, которое имеет право на подачу заявки, то такая мера позволит предотвратить случаи направления обращений «профессиональными жалобщиками» (организациями и лицами, подающими жалобы на закупки ради получения денег за отзыв таких жалоб), считают представители службы.
В числе инициатив также прозвучало внедрение рейтинга деловой репутации предпринимателей. По аналогии с предложениями по Закону № 44-ФЗ предполагается, что рейтинг будет присваиваться автоматически в ЕИС в зависимости от качества, количества и стоимости исполненных контрактов. Его планируется использовать для допуска на торги и объективной оценки участника на торгах. В зависимости от уровня рейтинга (высокий, базовый, низкий) будет возможно снижение размера обеспечения заявки и договора.
«Должно работать следующим образом: для Закона № 44-ФЗ должны приниматься контракты и по Закону № 44-ФЗ, и по Закону № 223-ФЗ, и, наоборот, для Закона № 223-ФЗ должны приниматься контракты и по Закону № 223-ФЗ, и по Закону № 44-ФЗ. Возможно, и коммерческие контракты можно подумать, как принимать, но пока непонятно, как их администрировать», – подчеркнул Евраев.
Что касается банковской гарантии, предоставляемой для обеспечения заявки и договора, то здесь планируется не только установить унифицированные требования и утвердить единую форму банковской гарантии, но и публиковать их в реестре банковских гарантий, который ведется в рамках госзакупок по Закону № 44-ФЗ.
Наконец, в перечне проблем законодательного регулирования закупок по Закону № 223-ФЗ Евраев выделил отсутствие:
- закрытого перечня электронных торговых площадок (намечен перевод всех закупок на электронные площадки, функционирующие в рамках Закона № 44-ФЗ);
- порядка заключения и исполнения договора (предлагается установить порядок заключения и исполнения договора, а также исключить из Закона № 223-ФЗнорму о возможности заказчика изменять существенные условия договора при его заключении);
- порядка включения в РНП (планируется регламентировать действия заказчика и антимонопольного органа при рассмотрении вопроса о включении в реестр).
В планах ФАС России – и обеспечение электронного информирования участников закупки посредством ЕИС. Имеется в виду не только реализация возможности подачи жалоб и официальных уведомлений участников через ЕИС, но и в целом ведение всей претензионной и иной официальной переписки заказчика с исполнителем только в ЕИС. Также есть намерение расширить территорию реализации механизма дистанционного рассмотрения жалоб. Для заказчиков и предпринимателей из Дальнего Востока и Сибири уже введена такая возможность в тех случаях, когда рассмотрение жалоб предусмотрено только в центральном аппарате ФАС России (например, для закупок на сумму более 1 млрд руб.). С 16 марта аналогичный механизм рассмотрения жалоб заработает для Северо-Западного и Уральского округов. В дальнейшем его собираются распространить и на другие округа (включая Крым), и, возможно, уже к середине 2020 года – перейти на него по всем федеральным округам.
Помимо этого, в ходе мероприятия заместитель главы антимонопольной службы анонсировал создание в ближайшее время Экспертного совета по Закону № 223-ФЗ в составе представителей ФАС России, госкомпаний, ассоциации коплаенс-менеджеров и иных профессиональных организаций. Предполагается, что такой совет займется не только обсуждением законодательства и путей его совершенствования, но и налаживанием взаимосвязи с теми компаниями, которые заинтересованы в добросовестной конкуренции, с целью принятия совместных антимонопольных комплаенсов. В данном случае речь идет о системах предупреждения рисков нарушения антимонопольного законодательства, которые планируется утверждать по отраслевому принципу (в сфере строительства, в медицинской сфере и т. п.).
***
Некоторые из рассмотренных идей уже оформлены в виде законопроектов, некоторые – еще обсуждаются, а затем будут согласовываться с учетом позиций других контролирующих органов (Минфина России и Федерального казначейства). Но с определенностью можно сказать, что у ФАС России есть понимание, по какому вектору развития пойдет работа над совершенствованием законодательства о закупках госкомпаний и естественных монополий.
Михаил Евраев высказал опасение, что корректировка законодательства может затянуться по времени (вплоть до года или двух лет), но со своей стороны служба готова способствовать более оперативному принятию необходимых поправок. При этом он призвал госкомпании и естественные монополии, желающие осуществлять конкурентные закупки по Закону № 223-ФЗ, не дожидаться внесения изменений, а добровольно присоединяться к использованию типовых комплаенсов, в которых по договоренности сторон будут разъяснены все неясности и урегулированы пробелы.